主體功能區(qū)概念為差別化區(qū)域政策畫藍(lán)圖

“十一五”規(guī)劃綱要草案首次將我國(guó)960多萬(wàn)平方公里的國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類主體功能區(qū)，并將實(shí)施不同的區(qū)域政策，這一新的提法引起人們的廣泛注意。參加兩會(huì)的代表委員認(rèn)為，四大主體功能區(qū)的明確提出，預(yù)示著未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向更加明確，在生態(tài)保護(hù)上更有約束力，在政績(jī)考評(píng)上更有針對(duì)性……

新提法：四大主體功能區(qū)

優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域是指國(guó)土開(kāi)發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開(kāi)始減弱的區(qū)域。要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)的模式，把提高增長(zhǎng)質(zhì)量和效益放在首位，提升參與全球分工與競(jìng)爭(zhēng)的層次，繼續(xù)成為帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭和我國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化的主體區(qū)域。

重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域。要充實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的重要載體。

限制開(kāi)發(fā)區(qū)域是指資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國(guó)或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。要堅(jiān)持保持優(yōu)先、適度開(kāi)發(fā)、點(diǎn)狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移，逐步成為全國(guó)或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。目前東北的興安嶺、長(zhǎng)白山林地、三江平原濕地等，西北的新疆阿爾泰、青海的三江源等地，內(nèi)蒙古的部分沙漠化防治區(qū)，西南等地的一些干熱河谷、喀斯特石漠化防治區(qū)，黃土高原水土流失防治區(qū)，大別山土壤侵蝕防治區(qū)等，都屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域。

禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域。要依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)的規(guī)劃實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù)，控制人為因素對(duì)自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。規(guī)劃草案中明確，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域共包括243個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、31處世界文化自然遺產(chǎn)、187個(gè)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、565個(gè)國(guó)家森林公園、138個(gè)國(guó)家地質(zhì)公園。

謀發(fā)展：方向更明確

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站有關(guān)東部地區(qū)各省市改革開(kāi)放26年來(lái)的一組組數(shù)字，記錄著這些經(jīng)濟(jì)先行地區(qū)創(chuàng)造的發(fā)展奇跡和對(duì)共和國(guó)的貢獻(xiàn)。2004年，由16座城市組成的長(zhǎng)三角都市圈，以占全國(guó)1%的土地面積，創(chuàng)造了全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的18.7%，貢獻(xiàn)了全國(guó)財(cái)政收入的22%和全國(guó)進(jìn)出口總額的28.4%。

但土地日趨緊張、能源難以為繼、城市超負(fù)荷承載、環(huán)境嚴(yán)重透支等難題，也日益突出地?cái)[在前進(jìn)的道路上。要想繼續(xù)成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭和我國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化的主體區(qū)域，長(zhǎng)三角下一步必須把提高增長(zhǎng)質(zhì)量和效益放在首位，下大力氣提升參與全球分工與競(jìng)爭(zhēng)的層次。而這正是‘十一五’規(guī)劃綱要對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域的發(fā)展要求。

“十一五”規(guī)劃綱要草案提出，各地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，明確不同區(qū)域的功能定位，并制定相應(yīng)的政策和評(píng)價(jià)指標(biāo)，逐步形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局。這是對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的具體實(shí)踐，體現(xiàn)了實(shí)事求是的精神。

優(yōu)先開(kāi)發(fā)區(qū)域必須改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)的模式?！笆晃濉逼陂g中國(guó)仍處在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段，但是，保有18億畝耕地的約束性指標(biāo)絕對(duì)不許突破。如果按照功能區(qū)的規(guī)劃對(duì)號(hào)入座，中部的多數(shù)地方理應(yīng)屬于資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域。相關(guān)政策顯示，這一地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將得到國(guó)家投資政策的支持，產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)將在產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)下得到加強(qiáng)。

保生態(tài)：更有約束力

一個(gè)嚴(yán)峻的事實(shí)擺在我們面前：中國(guó)相當(dāng)一部分國(guó)土的生態(tài)環(huán)境十分脆弱，并不適合大規(guī)模推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。對(duì)這些地區(qū)來(lái)講，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)翻番、達(dá)到人均1000美元 ，生態(tài)環(huán)境已不堪重負(fù)；若按原有的發(fā)展模式實(shí)現(xiàn)第二個(gè)翻番、達(dá)到人均3000美元，勢(shì)必大大超出其生態(tài)環(huán)境的承載能力，對(duì)生態(tài)造成破壞。在依法強(qiáng)制性保護(hù)，控制人為因素對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域自然生態(tài)干擾的同時(shí)，大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)、青海三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)等被明確宣布為“十一五”期間國(guó)家限制開(kāi)發(fā)的區(qū)域?！笆晃濉币?guī)劃綱要草案提出，要逐步使限制開(kāi)發(fā)區(qū)域成為全國(guó)或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。

這是一種發(fā)展理念上的飛躍。追求人與自然的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，不搞過(guò)度開(kāi)發(fā)和竭澤而漁，具有很具體、很強(qiáng)烈的約束力。

考政績(jī)：針對(duì)性更強(qiáng)

“十一五”規(guī)劃綱要草案提出，對(duì)四大主體功能區(qū)實(shí)行分類管理的區(qū)域政策，在財(cái)政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、人口管理政策等方面實(shí)行區(qū)別對(duì)待。與之對(duì)應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考核體系也有不同的具體要求：對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等評(píng)價(jià)，弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的評(píng)價(jià)；對(duì)重點(diǎn)開(kāi)展區(qū)域，要綜合評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平等；對(duì)限制發(fā)展開(kāi)發(fā)區(qū)域，要突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)等評(píng)價(jià)，弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評(píng)價(jià)；對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，主要評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

過(guò)去我們也講發(fā)展的定位，但定位比較模糊，缺乏強(qiáng)制性的要求。現(xiàn)在用行之有效的手段，在全面布局與地方自主、整體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與地方現(xiàn)實(shí)之間找到最佳的平衡點(diǎn)，并引導(dǎo)各地在各自的功能范圍內(nèi)發(fā)展，是擺在我們面前的一個(gè)新課題。在防止低水平重復(fù)建設(shè)的同時(shí)，更要防止高水平重復(fù)建設(shè)的發(fā)生。

不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力不同，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力不同，發(fā)展的內(nèi)涵和要求當(dāng)然也不應(yīng)該相同。我們提出科學(xué)發(fā)展觀已有兩三年了，但相應(yīng)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系并沒(méi)有發(fā)生根本變化，許多地方仍以GDP和財(cái)政收入論英雄。作為未來(lái)五年的“發(fā)展憲法”，我們必須用嚴(yán)格的考核機(jī)制來(lái)保證規(guī)劃落在實(shí)處；否則科學(xué)發(fā)展觀在實(shí)踐中的落實(shí)就會(huì)大打折扣。

亞博聯(lián)合咨詢  杭州經(jīng)濟(jì)觀察員   吳矯

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