統(tǒng)籌推進(jìn)氣候立法，助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)

9月21日，國(guó)家主席習(xí)近平出席第七十六屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論并發(fā)表重要講話，重申了“2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”這一莊嚴(yán)承諾，認(rèn)為“這需要付出艱苦努力，但我們會(huì)全力以赴”。如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)離不開(kāi)制度保障。當(dāng)前，已有十余個(gè)國(guó)家制定了碳中和法案。借鑒他國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)統(tǒng)籌推進(jìn)我國(guó)氣候立法，將有利于我國(guó)在國(guó)際氣候談判中獲得主動(dòng)權(quán)，提升負(fù)責(zé)任大國(guó)形象，同時(shí)有助于將碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，切實(shí)推動(dòng)國(guó)內(nèi)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型。

向國(guó)外氣候立法借鑒有益經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前，歐盟和以德國(guó)、法國(guó)為代表的歐洲國(guó)家在氣候立法方面走在世界前列，其他發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)展則較為遲緩，某些領(lǐng)域甚至出現(xiàn)倒退。與此同時(shí)，巴西、菲律賓、墨西哥等發(fā)展中國(guó)家成為推動(dòng)氣候立法發(fā)展的重要力量。梳理國(guó)外氣候立法，有諸多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

首先，氣候立法需要系統(tǒng)謀劃，統(tǒng)籌考慮相關(guān)領(lǐng)域立法。氣候立法已成為推動(dòng)各國(guó)可再生能源、節(jié)能、能源市場(chǎng)改革、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域完善立法的重要推動(dòng)力，且同相關(guān)領(lǐng)域立法修法形成同步進(jìn)程。典型案例如歐盟《氣候變化法》中就直接修改了《關(guān)于能源聯(lián)盟與氣候行動(dòng)的歐盟2018/1999條例》的相關(guān)條款，歐盟委員會(huì)“Fit-for-55”一攬子計(jì)劃也為能源、交通、建筑、農(nóng)業(yè)、固廢等領(lǐng)域完善立法做出了必要指引。

其次，氣候立法并無(wú)統(tǒng)一模式，主要取決于各國(guó)法律體系結(jié)構(gòu)。各國(guó)氣候立法可概括為專門性立法和分散性立法兩大模式，專門性立法又包括綜合性立法和政策性立法兩類。其中，綜合性立法是指專門立法對(duì)氣候變化相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行全面規(guī)范，政策性立法是指專門立法對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)、原則、機(jī)構(gòu)、資金等問(wèn)題進(jìn)行原則性規(guī)定，分散式立法則是指以應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家戰(zhàn)略行動(dòng)為指引，在能源、電力、財(cái)稅等相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行立法。立法模式本無(wú)優(yōu)劣之分，一國(guó)應(yīng)根據(jù)其法律體系框架及相關(guān)領(lǐng)域立法狀況，合理選擇氣候立法模式。

再次，氣候立法需明確若干核心要素，確保制度有效性。從內(nèi)容上看，各國(guó)氣候立法表現(xiàn)出一定的趨同性。歐洲議會(huì)在有關(guān)報(bào)告中，總結(jié)其立法及其實(shí)施成功之處在于：清晰的量化和長(zhǎng)期指標(biāo)；強(qiáng)制性氣候規(guī)劃；定期（年度）報(bào)告和進(jìn)度檢查；向相關(guān)機(jī)構(gòu)（部門和議會(huì)）分配職責(zé)；一個(gè)獨(dú)立的科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)；公眾參與等。無(wú)論采用何種立法模式，這些核心要素都應(yīng)得到充分體現(xiàn)，否則法律實(shí)施效果將大打折扣。

我國(guó)氣候立法宜實(shí)行“兩步走”

鑒于統(tǒng)籌推進(jìn)氣候立法的重要性和復(fù)雜性，建議分兩步開(kāi)展相關(guān)工作。

第一步，盡快出臺(tái)有關(guān)依法保障碳達(dá)峰、碳中和實(shí)施的決定。作為碳達(dá)峰、碳中和“1+N”政策體系中的“1”，《關(guān)于全面貫徹新發(fā)展理念 做好碳達(dá)峰碳中和工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》不久有望獲得中央審議通過(guò)，立法也應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)。但是，立法要綜合考慮規(guī)范性、可預(yù)期性等諸多因素，需花費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間。為盡快將意見(jiàn)的相關(guān)決策部署制度化、法治化，建議由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)一項(xiàng)依法保障碳達(dá)峰、碳中和實(shí)施的決定，對(duì)碳達(dá)峰、碳中和工作的目標(biāo)、原則、重點(diǎn)任務(wù)、體制機(jī)制等重大內(nèi)容予以立法確認(rèn)，先行推動(dòng)黨的政策向國(guó)家法律有效轉(zhuǎn)化。

第二步，研究出臺(tái)強(qiáng)化碳達(dá)峰、碳中和法治保障立法修法工作方案。強(qiáng)化碳達(dá)峰、碳中和法治保障是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，任何零敲碎打都是不可取的。為此建議出臺(tái)強(qiáng)化碳達(dá)峰、碳中和法治保障立法修法工作方案，為建立健全以應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法為核心的法律體系做好頂層設(shè)計(jì)。

一方面，方案應(yīng)當(dāng)明確制定框架性的氣候變化應(yīng)對(duì)法或者碳中和促進(jìn)法。在當(dāng)前形勢(shì)下，采用專門立法模式更能有效整合制度資源，發(fā)揮立法功能?？紤]到碳中和涉及廣泛而持久的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革，制定一部包打天下、面面俱到的綜合性法律并不現(xiàn)實(shí)，采用政策性立法模式制定一部框架性的氣候法律不失為更優(yōu)的選擇。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以碳排放總量控制制度為核心，以碳排放許可、碳排放權(quán)交易、碳排放信息披露、碳排放核算報(bào)告、碳排放監(jiān)督檢查、碳排放糾紛處理等配套制度為支撐，兼及清潔發(fā)展、自愿減排等靈活執(zhí)行機(jī)制的法律制度體系。在此框架下，還應(yīng)當(dāng)立足制度實(shí)踐制定完善的法規(guī)、規(guī)章以及相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，同時(shí)鼓勵(lì)地方依法開(kāi)展先行先試，不斷織密法治之網(wǎng)。

另一方面，方案應(yīng)當(dāng)為統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)立法制修訂指明方向。其重點(diǎn)涉及：以調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向，統(tǒng)籌能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、節(jié)約能源法制修訂；以提升應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同效應(yīng)為導(dǎo)向，統(tǒng)籌環(huán)境法典、環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法等制修訂；以促進(jìn)資源循環(huán)高效利用為導(dǎo)向，統(tǒng)籌循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、資源綜合利用法制修訂；以提升自然保護(hù)地碳匯能力為導(dǎo)向，統(tǒng)籌自然保護(hù)地法、國(guó)家公園法、濕地保護(hù)法、自然保護(hù)區(qū)條例、自然公園條例等制修訂；以強(qiáng)化區(qū)域流域綜合治理為導(dǎo)向，統(tǒng)籌黃河保護(hù)法、國(guó)土空間規(guī)劃法、國(guó)土空間用途管制法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等制修訂等等。此外在制定修改知識(shí)產(chǎn)權(quán)、科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)、交通、建筑、教育、貿(mào)易、財(cái)稅等方面法律時(shí)，也應(yīng)當(dāng)將碳達(dá)峰、碳中和相關(guān)要求融入其中。

（作者單位：中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院）